Während im zweiten Teil die Betreiberstellung und die Nachsorgepflicht im Mittelpunkt standen, behandelt dieser Beitrag diejenigen Fragen, die in der Praxis häufig über Millionenbeträge entscheiden: Wer haftet, wenn der ursprüngliche Betreiber längst nicht mehr existiert? Gehen öffentlich-rechtliche Nachsorgepflichten auf Rechtsnachfolger über? Welche Besonderheiten gelten für kommunale Deponien? Und welche Fehler machen Behörden bei der Auswahl des richtigen Verantwortlichen?
Gerade bei Altdeponien aus den 1950er- bis 1980er-Jahren ist die tatsächliche Betreiberstruktur oftmals kaum noch mit den heutigen Eigentums- oder Gesellschaftsverhältnissen identisch. Unternehmensverschmelzungen, Privatisierungen, kommunale Gebietsreformen oder Zweckverbandslösungen erschweren die rechtliche Bewertung erheblich.
Die Rechtsnachfolge – einer der häufigsten Streitpunkte
In der anwaltlichen Praxis wird häufig vorschnell angenommen, dass sämtliche öffentlich-rechtlichen Pflichten automatisch auf den Rechtsnachfolger übergehen. Eine solche Pauschalaussage lässt sich jedoch weder dem allgemeinen Verwaltungsrecht noch dem Deponierecht entnehmen.
Vielmehr ist zunächst zu klären, auf welche Weise der ursprüngliche Betreiber aus der Rechtsordnung ausgeschieden ist.
Relevante Fallgruppen sind insbesondere:
- Verschmelzung nach dem Umwandlungsgesetz,
- Spaltung oder Ausgliederung,
- Einzelrechtsnachfolge (Asset Deal),
- Erbfolge,
- Liquidation einer Gesellschaft,
- Eingliederung in einen Konzern,
- Übertragung kommunaler Aufgaben auf Eigenbetriebe oder Zweckverbände.
Diese Konstellationen unterscheiden sich rechtlich erheblich. Während bei einer Gesamtrechtsnachfolge öffentlich-rechtliche Pflichten grundsätzlich mitübergehen können, gilt dies bei einer bloßen Einzelrechtsnachfolge gerade nicht ohne Weiteres.
Praxishinweis
In Sanierungsverfahren sollte deshalb stets geprüft werden, ob die Behörde den Übergang der Betreiberpflichten tatsächlich nachgewiesen hat. Nicht selten wird eine Rechtsnachfolge lediglich behauptet, ohne dass die zugrunde liegenden gesellschaftsrechtlichen Vorgänge vollständig aufgearbeitet wurden.
Kommunale Altdeponien – besondere Herausforderungen
Ein erheblicher Teil der heute sanierungsbedürftigen Altdeponien wurde von Gemeinden oder Landkreisen betrieben. Seitdem haben sich die kommunalen Strukturen vielfach grundlegend verändert.
Typische Entwicklungen sind:
- Gemeindezusammenschlüsse,
- Kreisgebietsreformen,
- Bildung kommunaler Zweckverbände,
- Übertragung der Abfallentsorgung auf Anstalten des öffentlichen Rechts,
- Privatisierung einzelner Entsorgungsaufgaben.
Aus der heutigen Aufgabenwahrnehmung folgt jedoch nicht automatisch, dass auch die historische Betreiberverantwortung übergegangen ist.
Entscheidend ist vielmehr, welche gesetzlichen oder vertraglichen Regelungen den jeweiligen Organisationsänderungen zugrunde lagen. Insbesondere ist zu unterscheiden zwischen der Übertragung einer Aufgabe und der Übernahme bestehender öffentlich-rechtlicher Verpflichtungen.
Gerade dieser Unterschied wird in der Praxis häufig nicht ausreichend beachtet.
Betreiberwechsel beendet die Verantwortlichkeit nicht zwangsläufig
Nicht selten wurde eine Deponie im Laufe ihres Bestehens von mehreren Betreibern geführt.
In solchen Fällen stellt sich die Frage, ob ausschließlich der letzte Betreiber verantwortlich ist oder ob frühere Betreiber ebenfalls herangezogen werden können.
Die Antwort hängt maßgeblich davon ab,
- wann die jeweilige Umweltbeeinträchtigung verursacht wurde,
- welche Betriebsabschnitte den einzelnen Betreibern zuzurechnen sind,
- ob sich die jeweiligen Beiträge zur heutigen Gefahrenlage überhaupt noch voneinander trennen lassen.
Gerade bei jahrzehntelang betriebenen Hausmülldeponien ist diese Zuordnung außerordentlich schwierig.
Die Behörde trägt die Beweislast
Auch bei historischen Deponien gilt der allgemeine Grundsatz des Verwaltungsrechts:
Die Behörde muss die Voraussetzungen ihrer Verfügung nachweisen.
Dies betrifft insbesondere:
- die Betreiberstellung,
- die Rechtsnachfolge,
- die konkrete Gefahrenlage,
- die Ursächlichkeit,
- die Auswahl des richtigen Verantwortlichen.
Je älter die Deponie ist, desto größer werden regelmäßig die tatsächlichen Schwierigkeiten.
Fehlende Betriebsunterlagen, nicht mehr vorhandene Genehmigungen oder verlorene Archivbestände dürfen nicht zulasten des Betroffenen durch bloße Vermutungen ersetzt werden.
Die Störerauswahl – häufigster Angriffspunkt in der Praxis
Selbst wenn mehrere Personen ordnungsrechtlich verantwortlich sind, bedeutet dies nicht, dass die Behörde frei entscheiden dürfte, wen sie in Anspruch nimmt.
Die Auswahl des Verantwortlichen unterliegt dem pflichtgemäßen Ermessen.
Dabei sind unter anderem zu berücksichtigen:
- Grad der Verantwortlichkeit,
- Verursachungsbeitrag,
- Nähe zur Gefahrenquelle,
- Effektivität der Gefahrenabwehr,
- Gleichbehandlungsgrundsatz,
- Verhältnismäßigkeit.
Gerade in Mehrpersonenverhältnissen sind Ermessensfehler keine Seltenheit.
Beispiel aus der Praxis
Eine Kommune betreibt bis 1978 eine Hausmülldeponie. Anschließend übernimmt ein Landkreis die öffentliche Abfallentsorgung. Jahrzehnte später wird eine Grundwasserverunreinigung festgestellt.
Die Behörde richtet ihre Sanierungsverfügung allein gegen den Landkreis.
Bereits hier stellen sich zahlreiche Fragen:
- War der Landkreis jemals Betreiber der Deponie?
- Wurde lediglich die Entsorgungsaufgabe übertragen oder auch die Betreiberverantwortung?
- Ist eine Gesamtrechtsnachfolge eingetreten?
- Hat die Behörde die historische Entwicklung vollständig aufgeklärt?
- Wurde das Auswahlermessen fehlerfrei ausgeübt?
Bereits eine dieser Fragen kann über die Rechtmäßigkeit der gesamten Verfügung entscheiden.
Typische Fehler behördlicher Sanierungsverfügungen
Aus anwaltlicher Sicht treten insbesondere folgende Fehler immer wieder auf:
1. Unzureichende historische Sachverhaltsermittlung
Die Betreiberhistorie wird lediglich anhand aktueller Eigentumsverhältnisse rekonstruiert.
2. Fehlerhafte Annahme einer Rechtsnachfolge
Gesellschaftsrechtliche Veränderungen werden rechtlich nicht sauber eingeordnet.
3. Unzureichende Kausalitätsprüfung
Es wird nicht untersucht, welcher Betreiber welche Umweltbeeinträchtigungen tatsächlich verursacht hat.
4. Ermessensfehler
Die Behörde setzt sich nicht mit alternativen Verantwortlichen auseinander.
5. Fehlende Verhältnismäßigkeitsprüfung
Der Umfang der angeordneten Maßnahmen wird nicht ausreichend begründet.
Handlungsempfehlungen für Unternehmen
Ergeht eine Sanierungsverfügung wegen einer historischen Deponie, empfiehlt sich regelmäßig folgendes Vorgehen:
- Vollständige Anforderung der Verwaltungsakte,
- Auswertung sämtlicher historischer Genehmigungen,
- Prüfung der Betreiberhistorie,
- Analyse gesellschaftsrechtlicher Veränderungen,
- Überprüfung der Rechtsnachfolge,
- technische Überprüfung der Ursachenzusammenhänge,
- rechtliche Kontrolle der Ermessensausübung,
- Prüfung der Verhältnismäßigkeit sämtlicher Anordnungen.
Gerade die ersten Wochen nach Erlass einer Verfügung sind entscheidend. Häufig werden bereits in diesem Stadium Weichen gestellt, die den späteren Prozess maßgeblich beeinflussen.
Zwischenfazit
Sanierungsverfügungen gegen ehemalige Betreiber von Altdeponien sind rechtlich weit anspruchsvoller, als es auf den ersten Blick erscheint. Die historische Betreiberstellung, gesellschaftsrechtliche Veränderungen und die Auswahl des richtigen Verantwortlichen erfordern regelmäßig eine detaillierte Rekonstruktion jahrzehntealter Sachverhalte.
Für Unternehmen und Kommunen bestehen deshalb häufig erhebliche Verteidigungsmöglichkeiten. Erfahrungsgemäß entscheidet weniger die abstrakte Rechtslage als vielmehr die Qualität der historischen und rechtlichen Aufarbeitung über den Erfolg eines Verfahrens.
Im vierten und abschließenden Teil dieses Beitrags werden die häufigsten Fragen aus der Beratungspraxis beantwortet. Zudem werden die wesentlichen Aussagen der Rechtsprechung zusammengefasst und konkrete Handlungsempfehlungen für Unternehmen, Kommunen und Grundstückseigentümer gegeben.